根據《物權法》和《土地管理法》的規定，我國土地分為國家所有和集體所有，其中城市的土地歸國家所有，城市之外的農村土地歸集體所有，由此形成了城鄉分割的二元化土地所有制度。武漢建筑設計院提醒，無論是國有建設用地還是集體建設用地，均可以利用作養老項目，今天跟大家一起了解下國有建設用地的養老項目開發途徑：

　　1 利用劃撥的國有建設用地開發養老項目：1種開發途徑

　　（一）劃撥用地相關概念

　　劃撥是符合一定條件的主體無償取得國有建設用地的方式。國家專門制訂了劃撥用地目錄，只有屬于該目錄下的用地項目且符合其他申請條件的，才可以申請劃撥土地。在國有土地上建設的非營利性養老機構，用地屬于公共管理與公共服務用地中的醫衛慈善用地，因其具有公益性和福利性，建設單位可以通過申請無償劃撥的形式取得土地。一般公辦公營、公辦民營等非營利性養老機構的用地屬于劃撥性質，地類為A6。

　　政府為投資建設主體，持有養老機構的產權，養老機構可享受民政系統按床位給予的建設補貼和運營補貼。一般政府會通過公開招投標等方式選定專業化的運營機構負責項目的運營和管理，運營機構享有一定期限的經營管理權，通過收取租金及服務費以及獲得慈善捐贈、政府補貼等方式取得收益。

　　（二）相關政策

　　2015年2月3日十部委發布的《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》中，明確鼓勵將政府投資舉辦的養老機構特別是新建機構，在明晰產權的基礎上，通過公開招投標，以承包、聯營、合資、合作等方式，交由社會力量來運營，實現運行機制市場化。有條件的地方，可穩妥開展把專門面向社會提供經營性服務的公辦養老機構轉制成為企業或社會組織的試點工作，完善法人治理結構。

　　北京市民政局2015年3月3日發布的《關于深化公辦養老機構管理體制改革的意見》中，確定了三種民資參與公辦養老機構運營的方式，包括：采取單項服務外包、專項服務合作等方式，面向社會力量購買服務，分項目、分步驟地使用社會優質服務資源；公辦民營、公建民營養老機構要通過招投標、品牌機構連鎖運營等方式，引入具有一定影響力和品牌效應的服務機構、社會組織開展運營。

　　（三）主要開發途徑

　　可以利用自身在建筑行業所積累的資金、技術、人才等方面優勢，通過股份合作制、PPP（政府和民間資本合作，由政府出地，地上物業建設、經營管理均由企業承擔，在約定時間內將物業歸還政府）、BT（Build-Transfer，建設--移交）、BOT（Build－Operate－Transfer，基礎設施特許權）、公辦民營等形式與政府相關部門合作，參與公立養老機構的建設或運營管理。

　　2 利用出讓的國有建設用地開發養老項目：6種開發途徑

　　（一）出讓用地相關概念

　　出讓是以招拍掛的公開方式或以定向協議方式有償取得國有土地使用權用于開發建設的方式，根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《國土資源部、監察部關于嚴格實行經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓的通知》等法律法規，我國逐漸確立了經營性土地使用權招拍掛出讓制度。

　　（二）相關政策

　　2014年4月17日國土資源部辦公廳印發的《養老服務設施用地指導意見》提出：營利性養老服務設施用地應當以租賃、出讓等有償方式供應，原則上以租賃方式為主。土地出讓（租賃）計劃公布后，同一宗養老服務設施用地有兩個或者兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式供地。

　　同時鼓勵盤活存量用地用于養老服務設施建設。對營利性養老服務機構利用存量建設用地從事養老設施建設，涉及劃撥建設用地使用權出讓（租賃）或轉讓的，在原土地用途符合規劃的前提下，可不改變土地用途，允許補繳土地出讓金（租金），辦理協議出讓或租賃手續。

　　《養老服務設施用地指導意見》還指出：企事業單位、個人對城鎮現有空閑的廠房、學校、社區用房等進行改造和利用，興辦養老服務機構，經規劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養老服務且連續經營一年以上的，五年內可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質也可暫不作變更。

　　2015年2月3日十部委發布的《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》中明確提到：支持機關、企事業單位將所屬的度假村、培訓中心、招待所、療養院等轉型為養老機構，支持民間資本對企業廠房、商業設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養老服務。

　　北京市政府2013年印發的《關于加快推進養老服務業發展的意見》中也明確鼓勵社會資本對企業廠房、商業設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養老服務。投資養老項目有疑問請聯系萬老師18203999330《關于加快推進養老服務業發展的意見》還指出：充分發揮區域資源優勢，依托國家和北京市可持續發展實驗區，鼓勵建設一批功能突出、特色鮮明、輻射面廣、帶動力強的休閑養生、特色醫療、文化教育、科技服務養老基地。

　　2013年10月31日北京市人民政府辦公廳印發的《關于加快本市養老機構建設實施辦法的通知》第四條提出：社會資本投資建設的營利性養老機構，應在限定地價、規定配套建設和提出管理要求的基礎上，采用招拍掛等方式供地。企業單位利用自有用地建設的營利性養老機構，采取協議出讓的方式供地。

　　小結：從以上政策內容分析可以看到，社會資本投資建設營利性養老機構主要類型有以下幾種：1、企業自有建設用地（土地用途不限，但要符合規劃要求）；2、企業廠房（存量工業用地）；3、機關、企事業單位將所屬的度假村、培訓中心、招待所、療養院等轉型為養老機構；4、酒店、商業等商業設施或旅游設施；5、企事業單位、個人對城鎮現有空閑的學校、社區用房及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養老服務。

　　（三）主要土地類型及其開發途徑

　　1.利用企業自有用地（存量建設用地）開發養老項目

　　政策：對營利性養老服務機構利用存量建設用地從事養老設施建設，涉及劃撥建設用地使用權出讓（租賃）或轉讓的，在原土地用途符合規劃的前提下，可不改變土地用途，允許補繳土地出讓金（租金），辦理協議出讓或租賃手續。企業單位利用自有用地建設的營利性養老機構，采取協議出讓的方式供地。與規劃、國土等相關部門溝通政策落地結果：企業單位可以利用自有的建設用地來建設營利性養老機構，首先要符合規劃用途，先要在規劃部門調整規劃用途做A61機構養老設施用地，然后進行土地出讓。

　　出讓方式：如果以企業單位自己或企業單位與其下屬的全資子公司合作成立的公司為主體，一般采用協議出讓方式供地；如果企業單位與其他非自己所屬的公司合作成立的公司為主體拿地，一般需要走招拍掛程序出讓。對于如果有合作方，而合作方是否為自己所屬的公司，只需要企業單位出具證明即可。

　　開發途徑：可與擁有土地的相關單位（尤其是國企）成立合資公司共同開發、運營養老項目，或者以租賃、收購土地等形式單獨進行開發及運營，從而大大降低用地成本。但在拿地主體上有所限制。

　　2.利用存量或增量工業用地開發養老項目

　　政策：企事業單位、個人對城鎮現有空閑的廠房、學校、社區用房等進行改造和利用，興辦養老服務機構，經規劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養老服務且連續經營一年以上的，五年內可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質也可暫不作變更。鼓勵社會資本對企業廠房、商業設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養老服務。

　　出讓方式：以北京市為例，對于存量的工業/倉儲用地，包括企業自有的、協議出讓的工業用地，拆除廠房后，建設養老項目，可通過協議出讓的方式供地。對于存量的現有廠房，改造為養老設施，只需要規劃和民政部門批準即可，不需要經過土地部門。對于增量工業用地，不允許在招拍掛后改變工業用地性質。對于具有歷史遺留問題的增量工業用地，可以先收儲，將用地性質改為A61機構養老設施用地后，再走招拍掛程序供地。

　　開發途徑：通過將企業（尤其是國企）閑置的廠房、倉儲用地等存量工業用地用于養老項目的建設，也是一種有效降低開發成本的開發方式。投資方可以收購企業自有的（協議出讓）工業用地，或閑置的廠房，如果需要拆除廠房重新調整指標，則需要走協議出讓程序，如果在現有廠房基礎上改造擴建，只需要獲得規劃部門及民政部門批準即可。

　　3.利用合適的商業用地開發養老項目

　　政策：鼓勵社會資本對企業廠房、商業設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養老服務。

　　出讓方式：利用增量的商業用地做養老，主要是走招拍掛程序拿地，企業自有的存量商業用地做養老，屬于企業自有用地范疇，可以協議出讓，但以前經過招拍掛拿的商業用地做養老，需要收儲重新走招拍掛程序。投資養老項目有疑問請聯系萬老師18203999330存量的現有商業設施，不拆除，只是改造成養老，只需要經過民政和規劃部門批準即可，不需要再走土地出讓程序。

　　開發途徑：借鑒酒店式公寓的經營管理模式開發養老項目，所謂合適的用地是指要考慮老人對醫療、環境、交通等特殊的需要，這是有別于一般酒店式公寓的地方。土地取得方式一般是以商業辦公用途立項，通過招拍掛的形式獲取土地，其盈利模式為出售+租賃+物業管理服務。一般按照酒店式公寓的（產權式酒店）形式進行規劃建設，物業持有者可以將酒店式公寓出售（一般可以辦理產權證），也可持有通過租賃的方式收取租金。不論是出售還是租賃，物業持有人需成立運營管理公司提供統一管理和服務，收取相應的物業管理費。綠城烏鎮雅園的土地性質與開發模式與此類似。

　　需要注意的是，因為商業用地的使用年限為40年，而《物權法》第149條規定：非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其它不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。可見對于商業用地使用年限屆滿后的自動續期問題法律規定比較模糊。

　　另外一個不利因素是，商業用地的日常生活成本較高，水電費均按照工商業計價，這一定程度上抬高了開發企業的運營成本。利用增量商業用地做養老，成本會比較高，而且需要走招拍掛程序拿地，建議謹慎。但是如果收購成本低廉的商業設施做改擴建，還是可行的，例如萬科的幸福匯，就是小區配套商業設施改造成的養老項目。

　　4.對現有經營欠佳的酒店項目進行改造，開發養老項目

　　酒店作為商業設施的一種，也可以作為養老項目載體之一。

　　出讓方式：對于利用酒店、商業配套設施等改擴建的養老項目，并不需要走國土部門的協議出讓或招拍掛流程，通過規劃部門的控規調整及民政部門的許可即可。關于酒店用地的利用同上面敘述的商業用地一樣。凡是經過招拍掛程序拿到的酒店用地，改變性質后，需收儲重新走招拍掛出讓，如果是企業自有酒店用地，可以協議出讓。

　　開發途徑：位處市區的酒店在地段、周邊配套等方面具有較大的優勢，但目前酒店業市場普遍不景氣，如北京市60家五星級酒店2014年均出現虧損，空置率達40%。因此投資人可通過收購、租賃等形式整合相關酒店類資源開發養老項目，一方面可以解決老年人入住難的問題，另一方面也可以滿足老人對生活品質的需求。

　　目前已有一些酒店類公司依托自身的資源優勢提供老齡服務，也有的將酒店改造為養老公寓以提供老齡服務，如北京九華山莊即依托豐富的酒店管理經驗，將旗下部分酒店業務轉型，實現養老的功能。保利和熹會養老項目也是利用其西山林語小區配套酒店設施改造成的養老項目。

　　5.利用旅游用地開發養老項目

　　旅游用地也是作為養老可以利用的土地類型之一。

　　出讓方式：以北京市為例，仍然是遵守以前經過招拍掛的旅游用地做養老，改變土地性質后仍然要招拍掛出讓，原來為企業自有或協議出讓的旅游用地，可以協議出讓。旅游項目房間設施改造成養老用房的，得到民政部門和規劃部門許可，可以不經過國土局。

　　開發途徑：此種模式依托特定地區本身具有的自然風光資源或旅游景區資源，將其與養老產業相結合，設計適合老年人的旅游路線或是在臨近環境優美的風景區建立養老社區、俱樂部或度假酒店，并提供各式旅游休閑服務，從其性質來看多為經營性（營利性）的模式。

　　此模式用地性質為旅游用地，通常是以旅游地產立項獲取土地。使用年限為40年。土地取得方式根據建設內容的性質進行區分，涉及老年住宅建設的，以招拍掛的出讓方式取得國有建設用地。周邊的景觀可以利用集體林地、農用地進行建設。盈利方式為租金+房價款+服務費+物業管理費。客戶對象主要針對身體健康且具有一定經濟實力的老年人，使其有機會進行候鳥式的旅游、療養。

　　目前，杭州萬科的隨園嘉樹就是旅游用地做養老，但其拿地方式是招拍掛拿地模式（定向招標）。

　　6.空閑的學校、社區用房及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養老服務

　　政策：企事業單位、個人對城鎮現有空閑的廠房、學校、社區用房等進行改造和利用，興辦養老服務機構，經規劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養老服務且連續經營一年以上的，五年內可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質也可暫不作變更。

　　出讓方式：對學校、社區用房、或醫院等其他可以利用的社會資源，存量用房進行改造利用，興辦養老機構，需征得相關部門批準（規劃、醫療、教育、民政部門）許可后改變建筑使用功能，不需要走國土局出讓程序。但涉及到教育用地、醫療用地（凈地）轉變性質建設養老項目的，根據其是否涉及到企業自有用地還是新增用地來操作，企業自有的教育、醫療等，適用于自有用地協議出讓。新增的仍然走招拍掛出讓程序。

　　開發途徑：可供利用來做養老的資源比較多，學校、醫院，社區用房，同時，公司也可以與相關企事業單位合作，以整合、置換、轉變用途、租賃等方式，對其舉辦的各類培訓中心、活動中心、度假村、療養院、招待所等資源進行改造，用于養老項目的建設。

武漢建筑設計院提醒，這些類型主要是改造改建方式比較受到政策支持，如果涉及相關用地開發建設，則需要分情況，涉及自有用地的，按照自有用地的政策規定，協議出讓。涉及公開市場招拍掛拿地則采用招拍掛形式出讓。